熱門議題(四) 議題：香港人口老化－長者退休保障的問題

「全民退休保障計劃」                                                                                      

• 「全民退休保障計劃」、或簡稱「全民退保」，是香港一些民間團體自1994年倡議設立的「養老金」制度，團體認為現時的綜援制度嚴苛，2000年開始實施的強制性公積金被質疑成效不彰，因此需要設立全民退休保障解決長者貧窮問題，但計劃細節未有共識，當中建議的寬鬆審查制度、涉及龐大開支備受爭議，反對者認為隨著人口老化，退休金額令政府入不敷支，而且制度易放難收，未來勢增社會褔利。

現時長者退休保障的問題

• 香港人口老化漸趨明顯，政府統計，在2010年底，65歲以上的人口增至325400人，較10年前增加了近四分之一。至2039年將達到249萬人，佔全港人口28%。
• 香港現時有29萬長者生活於貧窮線之下，佔總長者人口的9%。
• 長者貧窮率是香港整體貧窮率的9倍。而據資料顯示，其他發達國家的長者貧窮與整體貧窮率相對接近，而部份國家的長者貧窮率更低於社會整體水平，如法國、德國或荷蘭。這反映香港現時的退休保障制度，未能如其他已發展國家般有效確保長者退休後的基本需要，以致香港的長者貧窮率與整體貧窮率相距甚遠。
• 長者退休保障的問題亦隨著人口老化而更趨嚴重。香港2009年的長者人口佔總人口的13%。根據政府統計署的預計，到2039年此比率將上升至28%。而老年撫養比率(即成年人口與長者人口的比例)亦將急劇上升至 454（每1,000名15至64歲人口需要供養老年人的數目），平均每兩個工作人口就要供養一個老人。老年撫養比率不斷上升，反映能夠為長者提供入息支援的成年人比例越來越少，因此會深化長者貧窮問題。單是長者人口的增長，已使長者貧窮人口由2006年的26萬上升至2039年的71萬。

人口高齡化與貧窮化

香港長者入息保障制度的危機

• 香港出現長者貧窮化及人口高齡化的明顯趨勢，如不對現時的長者入息保障制度敢出任何改變，這將有更多長者得不到合理基本生活保障。

長者貧窮現況

• 香港社會一直以來，都未能充份保障長者的入息，香港長者的貧窮問題，與其他發達國家相比明顯較為嚴重。
• 根據2012年的統計數據，香港現時有接近30萬的長者，生活於低收入家庭，佔整體長者人口的6%。從下圖可見，長者的貧窮率遠比其他年齡群組高，是香港整體貧窮率(17.1%) 的1.9倍(圖一) ，這反映香港現時的長者入息保障制度，不能有效確保長者享有與其他群組相約的入息水平。

其他發達國定的長者貧窮問題

• 因為長者缺乏工作的收入來源，有較多長者收入低於貧窮線是正常現象。但數據顯示，其他發達國家的長者貧窮率與整體貧窮率相對接近(表一)。通過有效的制度保障長者入息，長者的入息狀況可以不落後於社會的其他年齡群組。

人口高齡化現況

• 香港的長者貧窮問題，在人口高齡化的趨勢下， 會進一步加劇，擔心為未來社會的最大挑戰。
• 隨著香港戰後出生的嬰兒開始步入老年期，同時生育率下降，香港將面對越趨嚴重的人口老化問題。

人口老化對長者貧窮問題的影響

• 老年撫養比率為1000:180，到2039年將上升到1000:489，亦即由現時平均每5名成人供養一名長者，上升到2039年時每2.0名成年人供養一名長者。
• 老年撫養比率不斷上升，意謂能夠為長者提供入息支援的成年人比例越來越小。(不論是由子女直接支援，或是透過稅收由政府進行再分配) 。因此會對長者貧窮問題帶來更大挑戰。
• 即使長者貧窮問題沒有進一步惡化，長者貧窮率保持於現時水平(約30%)，單是長者人口的增加，已使長者的貧窮人口由2009年的26萬上升到2039年的71萬 (圖四) 。

長者貧窮問題對香港整體貧窮問題的影響

• 在人口老化下，如長者貧窮率持續高於社會整體水平，隨著長者年齡組群佔香港整體人口比例的增加，將會提升香港整體的貧窮率。
• 假定所有年齡組群的貧窮率不變，按香港人口結構的變化進行推算，2019年香港的貧窮人口將增加至142萬，整體貧窮率將增加至3%。到2039年，香港的貧窮人口將增加50萬至170萬，整體貧窮率將增加至20.0。
• 香港的長者貧窮化及人口老化問題日趨嚴重，過去由不同專家，團體進行的研究都指出，現時的退休保障制度未足以應付這兩項趨勢帶來的嚴重挑戰，如何改對現時的退休保障制度進行改革，將是香港要面對的重要課題。

• 保障方案
• 綜合而言，目標都是要建立一套制度，讓全港所有長者每月都可領取一定數額的退休金（例如向退休老人每月支付3,000至4,000元退休金）。該制度的財政來源則包括來自僱員及僱主供款、政府注資、稅收，以及原本用於長者綜援及高齡津貼^]的開支。
• 支持此制度者認為，實行此制度後，基本上可確保所有長者都可以得到基本的收入保障 ，另一方面制度亦透過不同的融資安排，確保財務長遠的穩定性。
• 由全民退休保障聯席(由75多個民間團體組成) 提出的全民養老金方案是現時較多人討論的全民退休保障方案。

方案目標:

• 為全港65歲以上的長者，即時提供每月3,000元的退休金(數額按通脹調整)

融資安排:

1. 僱員僱主每月供款薪金的5% (同時把強積金的供款額由 5% 減為 2.5%)
2. 政府注資500億種子基金；
3. 政府把每年用於支付長者綜援標準金額及高齡津貼的開支，每年按長者人口增長比例調整，撥作全民養老金之用；
4. 盈利超過1,000萬的企業，每年額外繳交 1.9% 利得稅。

• 養老及退休保障制度的爭論點：

1. 維持由家庭供養長者的中國傳統建立「社會保障」制度？由國家或社會責供養長者？
2. 採用集體「社會保險」性質的養老金制度？個人專戶的「公積金」制度？
3. 款項應該單由一般稅收支付？由勞資雙方或勞、資、官三方供款負責？

制度應該是「全民性」惠及所有長者？「選擇性」只集中照顧有需要的長者？

 

• 推行全民長者入息保障應考慮的原則　30/3/2014

進行有關改革香港退休制度的討論時，應考慮下列原則：

1. 基本保障：長者入息保障制度能否確保社會上所有的長者，都得到足夠的基本入息保障？
2. 可持續性：長者入息保障制度在面對人口結構的變化、以及經濟的波動時，能否持續運作？
3. 市民的負擔能力：支持長者入息保障制度所需的稅款或供款，是否為不同階層的市民都能負擔？
4. 替代水平：長者入息保障制度如何協助市民於退休後，仍維持與退休前相近的生活水平？
5. 靈活性：長者入息保障制度是否有足夠的靈活性，讓有不同需要的市民，都選擇適合的退休生活？(如延遲退休、提早退休、離境養老)
6. 可行性：制度是否為市民所普遍接受？執行退休制度會否涉及龐大的行政成本？會否因為煩瑣的程序或標籤效應等，使有需要的市民不能得到適切的保障？

支持全民退休保障的論點：

反對全民退休保障的論點及反駁：

強積金制度不足：強積金制度範圍不覆蓋非工作人口（包括家庭主婦、老人、傷殘喪失工作能力人士）；低收入及中年人士積累金額也過少，不足以支持退休生活；管理費用過高而投資回報偏低，蠶食退休金；退休後可一次過提取所有供款，很可能出現理財不善問題；強積金實際只能延遲老人申請綜援時間，而非長遠解決辦法。 現時保障制度不足：綜援雖能保障貧窮老人生活，但是審查制度要求長者子女提供不供養父母的「衰仔紙」，對老人及子女而言極為侮辱，導致部份老人礙於面子而不申請。  讓老人有尊嚴生活：老年人由於身體機能衰退而喪失工作能力，部份僅能依靠儲蓄維生，部份老人被迫執紙皮變賣維生，晚年生活淒慘。根據政府統計數字，2010年長者綜援個案多達15萬，超過40%老人每月收入少於2,000元，貧窮狀況有持續增加的趨勢。全民退休保障能讓老年人獲得必須生活費用，獲得有尊嚴的晚年生活。 減輕家庭負擔壓力：長者的生活得到基本保障，減輕子女的財政負擔，減少因經濟壓力而產生的矛盾，減少家庭暴力事件，亦可提升長者在家庭及社會的地位。同時財政問題的紓緩能減少長者生活壓力，長遠有助減少老人自殺等人口老化社會的常見問題 增內部消費動力：每年即時為長者發放總數以百億元計的養老金，將可對經濟產生剌激作用，而為基層長者提供各種零售、個人服務的行業及地區經濟活動將最能受惠，為香港經濟注入新動力。

增政府財政壓力：香港人口有明顯老化趨勢，長遠令政府無法負擔甚至面臨破產（如現時歐洲情況）。［駁論：但是這可用完善全民退休保障來解決，香港建立的全民退休保障不應該由政府獨自承擔，而是由政府、僱主、僱員三方面供款組成。 損香港投資環境：香港如推行全民退休保障，將不可避免地增加企業的支出，政府更可能以加利得稅以紓緩財政壓力，長遠削弱香港的投資吸引力。［駁論：但這憂慮是不必要的，企業的額外成本實際按計劃的詳情而定，2005年爭取全民退休保障聯席曾發表研究報告，建議將企業為僱員所供強積金撥為全民退休保障供款，如採用這方法，企業實際無須額外支出。而現時香港利得稅僅是16.5%，低於臨近地區，實際擁有增加利得稅以為全民退休保障提供資金的條件］ 福利主義抬頭：香港如推行全民退休保障，將會令福利主義在香港抬頭，將會要求政府給予更多社會福利，長遠拖垮政府財政，步歐洲福利主義拖垮國家經濟的後塵。［駁論：這明顯是過慮了，首先香港市民普遍較為理性，並不會要求不合理及對整體社會不利的政策，由市民普遍反對政府派發現金，希望政府集中資源發展經濟可見一斑。另外政府也擁有政策的決策權，加上在可預見的將來香港都難實現真正完全民主，即使社會出現更多福利訴求，也不會出現歐美民主導致福利主義出現的情況］ 資料來源：蘋果日報《爽通識：全民退休保障制度》

五、全民退休保障的7個疑問

一、隨收隨支制度容易破產？ （「隨收隨支」即下一代人供養上一代人）

• 隨收隨支是指現時長者的需要由現在年輕一代支付。現在香港大多數與長者有關的開支都是隨收隨支性質，例如長者去公立醫院看病，是由這一代人的稅款支付大部分成本。不論你喜歡與否，這些制度都將繼續存在，而隨收隨支制度穩健與否，關鍵在於供款與支款水平是否合理。

二、很多歐洲國家，如希臘因為搞全民退保而破產？

• 以希臘作類比根本並不恰當，希臘的退休保障制度分為基本退休金和與工資掛鈎退休金兩部分，現時主要是後者出現問題，出問題的基本原因是支付水平過高，市民領取的退休金甚至比退休前工資還要，年期不夠的市民則一分錢也拿不到，結果是把財富從工齡短的市民轉移向工齡長的市民，並不公平。
• 現時民間倡議的全民退保制度，是每人領取劃一基本水平退休金，與希臘出問題的制度根本不能比較。如要比較，應與其他國家的基本退休金制度比較，如新西蘭，一般來說這些制度的收支狀况都十分穩定。

三、隨收隨支制度已是明日黃花，不符世界趨勢？

• 隨收隨支制度現時仍是全世界、特別是發達國家的主流，而個人帳戶制度多只是作為輔助性質。根據經濟合作暨發展組織的報告，經合組織34 個成員國，只有13 個有推行強制性的私人退休制度。

四、窮的工人要供款（或納稅），富的長者卻可領退休金，窮人無「着數」？

• 主流經濟學家或保險業者，分析退休制度的切入點，往往是以精算模型計算不同人士的供款與支款，再計算哪個制度對哪些人較為「着數」，但退休制度對市民來說，除了是一堆金錢數字，更是一份社會契約，當中包含對自身公民身分的想像。

五、如人人都可拿退休金，便不願為自己退休的儲蓄作準備（ 即有道德風險）？

• 與此推斷相反，全民退休保障制度的道德風險理論上較低。需審查的退休制度其實帶有負稅制性質，即是市民退休時收入或資產愈高，所得的退休金便會愈少，因此基本上並不鼓勵退休儲蓄，更不鼓勵退休後有其他收入（如繼續工作）。如子女的供養亦列入審查範圍，則亦變相鼓勵子女不供養父母。明顯例子是以現時綜援制度，如父母領綜援，子女給予父母的供養需全數扣除，結果有時基層子女希望給予父母一二百元零用錢以顯孝心，亦只有望之而卻步。

六、供養父母是中國傳統美德，全民退休制度將破壞此傳統？

• 新近有關退休制度的研究，愈趨強調退休制度需配合不同社會的經濟文化環境，有論者認為供養父母是中國傳統美德，把供養責任推給政府，並不符合國情族性。
• 然而，中國人照顧父母、以至「老吾老以及人之老」的傳統，正是推行全民退保背後的文化土壤。隨收隨支式退休制度的基本原則，就是讓有工作能力的年輕一代，支援沒有工作能力的長者，這與中國傳統敬老文化一脈相通，正是這種敬老文化的具體體現。

七、全民退保供款多少都拿一樣退休金，有違多勞多得精神？

多勞多得是退休制度的重要原則，卻不是唯一原則。退休制度主要有兩大功能，一是確保退休後能維持原本生活水平，另一功能是確保所有長者退休後能有基本生活保障。綜觀不同國家的退休制度，前者多靠與薪金掛鈎的退休制度支持，即退休前收入愈高的人，他們付出的供款也愈高，退休後的退休金亦愈高。基本保障功能則是靠基本養老金支持，即讓所有長者大致領取劃一的養老金（部分國家會扣減富有長者的金額）

相關問題：

1. 面對人口老化所帶來的挑戰，香港政府及青年人可做些什麽？解釋你的答案。(卷二題型)

概念詞語：人口老化、權利與義務、公民意識、生活素質、青少年與自我發展、身份認同

• 能提出多樣化的可行方法，讓香港政府和青年人面對人口老化所帶來的挑戰
• 能全面及清晰地解釋所作出的提議及它們如何面對人口老化所帶來的挑戰
• 能廣泛及適當地使用既有知識或概念

2. 人口老化將會為社會帶來什麼影響?

概念詞語：醫療開支、勞動力、社會的競爭力、經濟發展

• 增加醫療開支：大部份的長者會尋求公營醫療服務，包括預防、治療及長期護理等，涉及龐大的政府資源
• 降低勞動力：長者的勞動力較低，若人口老化問題嚴重，將會影響社會的競爭力及經濟
• 增加在職人士壓力：老年撫養率十分高，對在職人士造成經濟及心理壓力，影響社會的持續發展